در این مدت هم کارشناسان اقتصادی و هم نمایندگان مجلس نظر خود را در باره بندهای مختلف بودجه ارائه می‌دهند و درنهایت لایحه بودجه با تغییراتی به تصویب می‌رسد و به شکل قانون بودجه به دولت ابلاغ می‌شود. ازجمله مواردی که همواره در بررسی بودجه مورد توجه قرار می‌گیرد، تغییرات لایحه ارائه شده با لایحه بودجه سال‌های قبل و مقایسه اعداد و ارقام با عملکردهای گذشته است. اگر لایحه بودجه سال آینده را با لایحه بودجه امسال مقایسه کنیم یکی از مواردی که در آن رشد چشمگیری دیده می‌شود، بخش درآمدها و هزینه‌های اختصاصی دولت است. اما منظور از این درآمدها و هزینه‌ها چیست و افزایش یا کاهش آن چه نتایجی را برای بودجه دارد؟ این موضوعی است که در این گزارش به بررسی آن پرداخته‌ایم.
درآمدهای اختصاصی چیست؟
منابع درآمدی دولت در بودجه عمومی به دو بخش اصلی درآمدهای عمومی و درآمدهای اختصاصی تقسیم می‌شود. درآمدهای عمومی شامل «درآمدها»، «تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» و «تملک دارایی‌های مالی» است. در مقابل درآمدهای اختصاصی شامل برخی درآمدهای خاص برای دستگاه‌های مختلف می‌شود که برای آنها مصارف خاصی نیز در نظر گرفته شده است.
از منظر قانونی نخستین تعریف رسمی درآمد اختصاصی در سال 1349 و در ماده 9قانون محاسبات عمومی آمده است. بر اساس این ماده قانونی، درآمدهایی که به موجب قانون برای مصرف یا مصارف خاص در بودجه کل کشور می‌آید با عنوان درآمد اختصاصی منظور می‌شود. البته سابقه استفاده از درآمدهای اختصاصی به پیش از این زمان و به دوره پهلوی اول و اندکی پس از آغاز بودجه‌نویسی به شکل نوین در ایران بازمی‌گردد. در سال‌های 1320-1310 علاوه بر بودجه عادی، یک بودجه اختصاصی هم تهیه می‌شد که درآمدهای آن شامل عواید نفت، عوارض قند و شکر و چای و عوارض راهداری بود و در مقابل از این درآمدها برای ساخت راه‌آهن سراسری، برخی کارهای عمرانی و خرید تسلیحات استفاده می‌شد. به مرور زمان با توجه به نیازهای مختلف اعتبارات اختصاصی در بودجه افزایش یافت و از این اعتبارات برای مصارف ویژه استفاده می‌شد. آمار مربوط به بودجه‌های کشور از سال‌های 1320 به بعد نشان می‌دهد سهم اعتبارات اختصاصی در بودجه از حدود 7درصد آغاز شده و درحال‌حاضر به بالای 15درصد رسیده است.
استفاده بهینه از ظرفیت‌های کشور
کارشناسان در باره پیامدهای افزایش درآمدهای اختصاصی نظر مختلفی دارند. برخی معتقدند این گروه از درآمدها کارآیی دستگاه‌های اجرایی را بالا می‌برد. از آنجایی که بخش قابل توجهی از درآمدهای اختصاصی صرف پرداخت به کارکنان می‌شود، این موضوع می‌تواند کارمندان را به فعالیت بیشتر تشویق کند و از این طریق بهره‌وری در یک سازمان را
بالا ببرد.
اثر مثبت دیگری که برای درآمدهای اختصاصی در نظر گرفته می‌شود کاهش وابستگی به اعتبارات عمومی است. دولت برای استفاده بهتر از ظرفیت‌های دستگاه‌های اجرایی به آنها اجازه می‌دهد تا درقبال ارائه برخی خدمات، درآمدهایی را وصول و به حساب درآمد اختصاصی خود واریز کنند که در نتیجه وابستگی آنها به بودجه عمومی کاسته شده و به سمت استقلال مالی حرکت کنند.
یکی دیگر از اثرهای مثبت درآمدهای اختصاصی استفاده از توان عملیاتی مازاد دستگاه‌های اجرایی است. به‌طور مثال برای برخی دانشگاه‌ها به دلیل داشتن ظرفیت‌های فیزیکی مناسب و امکانات نرم‌افزاری کافی مانند استاد و... این امکان وجود دارد که تعداد دانشجویان خود را در قالب راه‌اندازی بخش شبانه دانشگاه‌ها افزایش دهند و از این طریق هم مشکل آموزش بدون تحمیل هزینه بالا به دولت حل شده و هم از امکانات دانشگاه‌ها استفاده بیشتری شود.
به‌طور کلی این سه مورد را می‌توان از مهم‌ترین پیامدهای مثبت درآمدهای اختصاصی دانست.
نفع اختصاصی در قبال زیان عمومی
در برابر همه این پیامدهای مثبت افزایش درآمدهای اختصاصی می‌تواند نتایج منفی نیز برای بودجه داشته باشد. از مهم‌ترین آثار افزایش درآمدهای اختصاصی در بودجه کاهش شفافیت اعداد و ارقام است. مهم‌ترین مشخصه درآمدهای اختصاصی این است که چندان برنامه‌پذیر نیست و به همین نسبت نمی‌توان بر آن نظارت جدی کرد به همین دلیل این درآمدها بیشتر به شکل صلاحدیدهای شخصی تخصیص پیدا می‌کند که این موضوع هم به لحاظ ماهیت بودجه نویسی و هم از منظر مطابق بودن بودجه‌ها با برنامه‌های بلندمدت کشور در تضاد است. به همین دلیل گفته می‌شود زمانی که درآمدهای اختصاصی افزایش می‌یابد، بودجه ویژگی غیربرنامه‌ای بودن به خود می‌گیرد.
مشکل دیگر افزایش درآمدهای اختصاصی، کاهش درآمدهای عمومی کشور است. از آنجایی که سازمان‌ها در هزینه کردن درآمدهای اختصاصی آزادی عمل بیشتری دارند، این موضوع باعث می‌شود تا در زمان‌های تدوین و تصویب لوایح بودجه تمایل به اختصاصی شدن درآمدها داشته باشند که این موضوع باعث کاهش درآمدهای عمومی دولت خواهد شد و دولت را در بلندمدت برای کسب درآمد با مشکل روبه‌رو می‌کند. به‌ویژه که برای بسیاری از دستگاه‌ها همزمان با افزایش درآمدهای اختصاصی، درآمدهای عمومی هم افزایش می‌یابد.
مشکل دیگر افزایش درآمدهای اختصاصی ایجاد نابرابری در حقوق و دستمزد است. همانطور که گفته شد بخش مهمی از هزینه‌های اختصاصی دستگاه‌های اجرایی صرف حقوق و مزایای کارکنان می‌شود که درنتیجه هدف هماهنگ کردن حقوق و مزایای کارکنان دولت که در قانون نیز به آن اشاره شده محقق نمی‌شود.
علاوه بر این از آنجایی که دستگاه‌ها می‌توانند با افزایش کارهای جانبی درآمدهای اختصاصی را افزایش دهند این موضوع می‌تواند باعث شود که آنها از وظایف اصلی و ذاتی خود دوری کنند و درنتیجه به رقیب بخش خصوصی تبدیل خواهند شد.
تغییرات در لایحه بودجه سال 94
توجه به موارد یاد شده نشان می‌دهد افزایش درآمدهای اختصاصی می‌تواند هم اثر مثبت و هم اثر منفی در اقتصاد داشته باشد اما اگر این افزایش به‌صورت دفعی باشد و سهم بالایی از بودجه را به خود اختصاص دهد پیامدهای منفی آن بیشتر خواهد بود. نگاهی به آمار و ارقام لایحه بودجه سال آینده نشان می‌دهد درآمدهای اختصاصی در این سال نسبت به لایحه 93رشد 81درصدی داشته است.
این در حالی است که سال گذشته دولت در زمان تدوین لایحه بودجه کاهش 10درصدی در این بخش از درآمدها درنظر گرفته بود که اتفاقا در همان دوره این اقدام دولت مورد تایید کارشناسان قرار گرفت. جدول مربوط به درآمدهای اختصاصی در لایحه بودجه سال آینده نشان می‌دهد بیشترین سهم در این حوزه مربوط به امور اجتماعی و فرهنگی است و پس از آن امور دفاعی و امنیتی در رتبه دوم قرار دارد. در بخش امور اجتماعی نیز زیربخش بهداشت و سلامت با رقم 24652میلیارد تومانی بیشترین سهم را در درآمدهای اختصاصی دارد. مقایسه ارقام لایحه بودجه امسال و سال آینده نشان می‌دهد که بیشترین رشد در درآمدهای اختصاصی در دو بخش امور اجتماعی و امور دفاعی بوده و دو حوزه هم در سهم و هم در رشد بیشترین رقم را دارند.
با توجه به این موضوع به نظر می‌رسد دولت با افزایش درآمدهای اختصاصی در بودجه سال آینده یک ریسک انجام داده است. از یک طرف افزایش این درآمدها به‌ویژه در بخش بهداشت و درمان که دولت روی سیاست‌های این حوزه دقت فراوانی دارد به معنی بازگذاشتن دست مسئولان اجرایی در این بخش است که می‌تواند در عمل باعث تسریع اجرای سیاست‌ها شود و کمکی برای این حوزه باشد. اما از طرف دیگر این افزایش می‌تواند به یک رویه دائم در بودجه‌ریزی تبدیل شده و درنهایت موجب آن شود که پیامدهای منفی بر پیامدهای مثبت غلبه کند. به همین دلیل مجلس باید روی این حوزه دقت کافی داشته باشد تا بتواند از مزایای این کار نهایت استفاده را برده و معایب آن را کاهش دهد.
